陈柏峰：风险社会的技术治理与应急决策丨中法评 · 特稿

《中国法律评论》于2014年3月创刊并公开发行，由中华人民共和国司法部主管、法律出版社有限公司主办。国家A类学术期刊，中文社科引文索引（CSSCI）扩展版来源期刊，人大复印报刊资料重要转载来源期刊。

刊号：CN10-1210/D.

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陈柏峰

中南财经政法大学法学院教授

风险具有不确定性，能动型政府因其具有回应性、能动性、自主性和灵活性，可以根据需要而采用合适的决策方案、政策措施等，保证政府在风险治理中保持主动。其实，在强调技术治理之外，中国政府一直具有较强的能动性，至今这一特性仍然较为明显，在保持能动性方面有很多资源。对于中国而言，风险社会的技术治理与应急决策，关键就在于如何调动既有资源，在技术治理的基础上，保持政府的能动性和回应性，建立有效的应急决策机制，实现风险的有效防控。

目次

一、风险社会与技术治理

二、武汉疫情的早期处置

三、专家意见的迷雾

四、“吹哨人”的缺位

五、应急决策的剖析

六、技术治理的反思

七、政府决策机制的优化

本文原题为《风险社会的技术治理与应急决策——以新冠肺炎疫情的早期处置为中心》，系《中国法律评论》2020年第2期特稿（第2-17页），原文17000余字，为阅读方便，脚注从略，如需引用，可点此购刊，参阅原文。

• 本文系国家社会科学基金重大项目“新型城镇化建设的法治保障研究”（项目号：16ZDA062）项目成果之一。

风险社会与技术治理

20世纪以来，随着经济发展、科技进步、人类扩张、全球化的突飞猛进，诸多风险使现代社会充满脆弱性和不确定性，地震、水灾、瘟疫等自然灾害的危害性成倍增长，工业污染、食品安全、金融危机、恐怖主义等社会风险不断出现。尽管风险自古以来伴随人类，但从来没有如同今天这样，以压倒性的方式存在于人类社会。风险已经从一种自然因素进化为社会因素，成为现代社会每个人都必然承受、无法回避的存在。正因此，社会理论才断定，现代社会是风险社会。

风险开始于当潜在的灾难发生时人们对自己的安全不再信任的地方，风险的概念因此刻画出了安全与毁坏之间的一种特有的、中间的状态。它是这样一种现实，不是毁坏却威胁毁坏，不再安全但尚未毁坏。风险来源于人类对社会生活和自然大范围和深度的干预，决策和行为成为风险的主要来源，人为风险超过自然风险成为风险的主要来源。

在现代社会，风险造成的灾难不再局限在发生地，而经常产生全球性破坏，局部突发事件可能引发全球性灾难。由于风险发生的时空界限发生了变化，甚至无法确定风险所能影响的时空区域，所以风险常常是无法事先计算的。新的危险破坏了传统的安全计算的支柱，过错责任原则失去了灵敏性，危险不能从经济上被补偿。由于风险导致的灾难所带来的结果多样，使风险计算使用的计算程序、常规标准等无法把握，风险的严重程度常常超出了预警检测和事后处理的能力。很多风险出现的可能性很小，但一旦风险发生，结果却常常是全球性的。

工业和技术进步所带来的风险越来越支配社会、制度和政治，而回应风险的制度和政治本身又会成为风险的来源。借助现代治理机制和各种治理手段，人类应对风险的能力大大提高，但治理本身又带来新的风险，包括制度化风险和技术性风险，而技术治理的制度化又使这两者结合在一起。

技术治理的观念与现代科学技术兴起表现出的巨大威力有关，它激发了人们把对改造自然成效卓著的科学技术应用于社会治理中。它遵循两个原则：一是科学管理，即用科学原理和技术方法来治理社会；二是专家治理，即由接受了系统的现代自然科学技术教育的专家掌握治理权力。

技术治理要求社会运行的理性化，尤其是治理活动的科学化，用专家治理来保证科学管理的实施，因此必然强调专家系统的功能和作用，甚至在政治上走向专家治国乃至专家统治。在现代社会的风险治理中，官僚机构越来越强调决策的科学论证和专家意见，甚至行政行为常常只是执行技术专家的意见。

专家系统是由技术成就和专业队伍所组成的体系，它编制着人们生活其中的物质和社会环境的博大范围，融专业知识于其中，影响着人们行动的方方面面。在现代社会中，无论身处何处，都难以避免被卷进一系列专家系统之中。专家系统推崇专业精神和专门素养，知识和专长是技术专家阶层的标志和准入证、通行证。从强调专业性出发，必然发展为要求独立性，反对来自专业系统外部的干预，包括来自政府、社会团体、舆论、其他行业等的干预。技术治理模式要求人们对专家系统的信任是自动的，同时，人们别无选择，不得不信任专家系统的能力。

对专家系统的信任，建立在信赖那些人们并不知晓的原则的正确性基础之上，而不是建立在对某人的道德品质或良好动机的信赖之上。它既不依赖于完全参与这些过程，也不依赖于精通那些专家所具有的知识。因此，与其说是信任专家系统，还不如说是更信赖他们所使用的专门知识的可靠性。而对其中某个人的信任，总在一定程度上与对系统的信赖有关，所信赖的是这些系统的有效运转。

改革开放以来，中国早已发展为世界经济和政治体系中的重要乃至核心部分，无疑也被纳入“世界风险社会”，成为世界上规模最大的“风险社会”。尤其是最近二十年来，中国已然从一个对风险没有概念的社会，变成一个让很多人感觉危机四伏的风险社会。在个人层面，工作、生活、学习、交友、婚姻、财富、健康都越来越面临不确定性；在社会层面，环境污染、生产安全、粮食安全、食品安全、公共卫生、恐怖主义、公共安全等各种风险，都成为社会稳定和国家治理的重要议题。

在此背景下，2019年12月从武汉市开始暴发的新型冠状病毒肺炎（COVID-19，以下简称新冠肺炎）疫情，成为观察中国风险社会及其治理的一个合适窗口。

应该说，中国在新冠肺炎疫情暴发以后所采取的一系列应急管理措施，是非常有效的。武汉封城、湖北封省、其他省区严格管制，成功阻击了疫情传播，全国除武汉地区之外在一个月之后疫情得以控制，目前（2020年3月底）武汉疫情也基本得到控制。中国的应急操作得到了世界卫生组织官员的高度评价。

这套应急操作是相当复杂的系统性工程，需要中央与地方的协调、统筹与指挥，涉及物资调运、人员增援、跨省合作、行业协调、社会治安、后勤保障等一系列事务，中国充分发挥了体制优势。世界上少有国家可以如此进行有效操作，中国特色的举国体制在抗击疫情中发挥了重要作用。

尽管如此，应该客观认识到，武汉曾经有着遏制疫情传播的最佳窗口期，它稍纵即逝，其中有新冠肺炎疾病传播特征的作用，也有风险社会治理主体行动迟缓、应急不足的教训。这是武汉乃至全国付出了巨大的牺牲和代价换来的教训，应当深刻反思。

基于此，本文将以新冠肺炎疫情的早期处置为中心，专注于“武汉封城”（2020年1月23日）前的疫情风险应对，观察风险社会的技术治理与应急决策。

粗略看起来，新冠肺炎疫情与自古以来的瘟疫属于同类，但一比较就能发现差异明显。新冠肺炎疫情发生于“全球风险社会”，在快捷高效的交通条件下，伴随着现代工商业的频繁人员流动，一个多月就传遍全中国各省，三个多月就传遍全球几乎所有国家。疫情传播是社会组织起来的结果，它通过工业主义对物质世界的影响而得以构筑，由此导致的灾害是由于现代性的到来而引入的一种新的风险景象。

在现代性条件下，人类面对的危险主要不来源于自然界，虽然自然灾害、生态危险、瘟疫等仍在发生，但是就人类与物质世界关系而言，已经与古代的情况完全不同。在全球的工业化地区都是如此，可能只是各地的程度有所不同。毫无疑问，作为一个高度工业化、信息化的国家，中国已经处在世界风险社会的中心。

中国的风险社会治理越来越走向技术治理。工业技术、信息技术在社会治理中的应用非常广泛，几乎未受到西方国家那种基于基本人权的抵制。专家参与治理已是普遍社会现实，体现在各行各业，法律和公共政策越来越需要专家参与论证、提供意见作为合法性依据。

不过，在社会治理的行政和政治过程中，虽然专家越来越多地参与科学管理，但没有完全贯彻到底，治理还有广泛的其他空间。同时，作为中国治理的领导力量和核心组织的党政体制，有着强大的能动性和意识形态色彩，这对技术治理构成制约和补充。因此，可以说，中国只是越来越走向技术治理，还不是美国那种典型的技术治理国家。

武汉疫情的早期处置

2020年1月23日，武汉市政府作出部署并通告：全市城市公交、地铁、轮渡、长途客运暂停运营；无特殊原因，市民不要离开武汉，机场、火车站离汉通道暂时关闭。上述措施简称“武汉封城”。此后，湖北各市陆续宣布封城，实际达到了“湖北封省”的效果。武汉是华中地区最大的交通枢纽，素有“九省通衢”之称，全市有户籍人口900多万，流动人口500多万。1000多万人口的城市在和平时期主动“封城”，这在人类历史上恐怕是首次。“武汉封城”体现了中国政府防控疫情的决心，也显示当时疫情已到严重地步，必须采取非常手段。

封城之后，医疗资源挤兑现象非常突出，其中有市民恐慌的因素，更多还是由于当时巨量的实际感染人数。从之后整体防疫的情况来看，武汉封城是非常正确的决策，但前期处置存在延迟和失误。2020年1月31日，时任武汉市委书记马国强接受央视采访时，承认采取严厉管控措施晚了。2月11日，钟南山院士向媒体指出：武汉市在早期阶段失去了对病毒的控制，工作没有做好，当地政府、卫生部门应该负有一些责任。

2019年12月31日，武汉市卫健委针对新冠肺炎疫情公开发布第一份通报称目前未发现明显“人传人”现象，未发现医务人员感染。此后，武汉市卫健委发布多份通报，内容大同小异。一直到1月11日通报仍称未发现医务人员感染，未发现明确的“人传人”证据。1月19日通报称在密切接触者中，没有发现相关病例。

2020年1月18日晚，国家卫健委第三批专家组由钟南山院士带队赶赴武汉。1月20日，钟南山在北京接受采访时，肯定新冠肺炎“人传人”，同时证实有医务人员感染。同日，习近平总书记做出指示，要求各级党委和政府采取切实有效措施，坚决遏制疫情蔓延势头。1月22日，党中央要求湖北省对人员外流实施全面严格管控。次日，武汉封城。

在钟南山到武汉之前，武汉一直宣称“未发现明确的人传人证据”“未发现医务人员感染”“没有发现密切接触者感染病例”。然而，从后来披露的信息来看，“人传人”应该早有发现或合理怀疑。最先上报疫情的是湖北省中西医结合医院呼吸与重症医学科主任张继先。2019年12月27日，张继先发现一对夫妻和他们的儿子的胸部CT片呈现出与其他病毒性肺炎完全不同的改变，认为：“一般不会3口同时得一样的病，除非是传染病。”她把情况向医院领导及相关部门做了汇报。可见，张继先几乎第一反应就意识到病毒的传染性。2020年2月28日，中央指导组专家组成员张伯礼院士指出：“现在回过头来看，新冠肺炎在最开始的去年12月底，‘人传人’的现象已经很明显了。”

为何在张继先上报之后，武汉市决策者未能在最恰当的时间做出有效处置？

一个合理的猜测是，武汉市存在隐瞒行为。武汉市从2019年12月底就开始追踪病例，观察密切接触者，直到2020年1月19日的通报，20多天里一直否认“人传人”。按照后来的诊断判断，新冠病毒感染后，多数人3—5天就会发病，武汉市对数百名密切接触者跟踪观察20天左右，未发现“人传人”现象，这让人难以置信。

武汉警方和医疗系统的做法似乎提供了印证。2020年1月3日，武汉市公安局对在网络上传播疫情信息的8名医生进行了训诫，并通过中央电视台等舆论渠道进行了宣传。从2020年1月2日起，武汉市中心医院要求医务人员之间不得公开谈及病情，尤其不得通过文字、图片讨论，病情只能在交接班时口头提及。与此同时，在行政干预下，医院几乎停止了“网络直报”，1月5日，江汉区疾控中心干预要求完成医院和区两级会诊之后才能上报；1月12—13日省卫健委要求，经过省市两级卫健委同意才能够上报。此外，一位匿名的第二批国家卫健委专家组成员对媒体说，武汉市根本不配合国家卫健委专家，甚至说谎，卫健委专家无法掌握完整的信息。

武汉市政府当然有复杂的考虑和权衡。1月6—17日，武汉市、湖北省“两会”先后召开。“两会”期间需要营造安定祥和的社会局面，武汉市的早期处置，也许与此有关。在疫情出现苗头时，政府当然希望不要酿成危机，以免影响经济发展和社会稳定；不愿意向公众公布疫情的实际情况，担心引起民众恐慌。武汉封城后引起的医疗挤兑、超市拥挤等现象，就证明政府的这种担忧不无道理。

在社会风险衍生、扩散为公共危机的过程中，过于重视风险防控，可能导致不必要的损失；而未能正确面对风险和危机，则会带来更深程度的利益受损。如何处置，在度上不好把握。在社会风险向公共危机酿成之前，信息是不完全、不充分的，如何在最恰当的时刻做出正确的决策，是个非常复杂的过程，也考验政府和官员的判断及智慧。

在公共危机的衍生原因、扩散因素和应对策略体系中，均可发现背后的政府以及官员的利益意愿输出。这些利益意愿有时与公共利益反向而行，有时则存在部分重叠，重叠使政府及官员在公共危机处置时的策略选择存在模糊性，自利与公利难以辨析。同时，由于对社会风险的认知存在不足，对公共危机的原因和表征缺乏深刻认知，政府容易出现行为偏差，常常导致行政不作为和行政失当同时或交互出现。政府官员容易陷入封闭的知识系统中，不自觉地排斥对新知识的吸纳，从而导致决策失当。

在新冠肺炎早期处置中，恐怕所有人都没有想到新冠病毒的传染性如此之强，致害程度如此之深。目前武汉市的主政官员，对2003年“非典型肺炎”可能都记忆犹新，它是改革开放以来中国最严重的疫情，累计报告临床诊断病例5327例，死亡349例。恐怕谁也没有想到，新冠肺炎疫情是它的十倍以上。

专家意见的迷雾

武汉市的早期处置，受到了专家意见的影响。国家卫健委对新冠肺炎疫情性质的判断，一直是媒体和公众质疑和追问的对象。武汉卫健委报告疫情后，国家卫健委专家组2019年12月31日上午抵达武汉，展开相关检测核实工作。2020年1月8日，国家卫健委第二批专家组抵达武汉。1月10日晚，国家卫健委专家组成员王广发对媒体说，新型冠状病毒疫情，从整体上“可防可控”。

与此同时，中国疾控中心主任高福、曾光等专家也相继发出“可防可控”“没有人传人”等观点。1月15日，武汉卫健委发布肺炎疫情知识问答：根据现有的调查结果表明，尚未发现明确的“人传人”证据，不能排除有限“人传人”的可能，但持续“人传人”的风险较低。1月16日，国家卫健委专家组组长徐建国院士在接受《科学》采访时表示：这是一个有限的感染，763名密切接触者无一发病。1月22日，高福院士在新闻发布会上指出，目前证据确实显示儿童、年轻人对病毒不易感。然而几天之后，国家卫健委明确儿童易感。

专家们这些后来被证明错误的判断，引发了公众的质疑。传染病监控系统和专家系统出现失灵，未能在疫情防控中起到作用，反而一再发出错误信息。相对而言，“先知先觉”的是国家卫健委专家组成员、香港大学深圳医院袁国勇院士。2020年1月17日，他将自己临床确认的“人传人”事实，以书面报告的形式向中国疾控中心主任高福和广东省疾控中心通报，并将此信息透露给国家卫健委专家组其他成员。专家组成员王广发则以亲身感染验证了“人传人”，他1月16日回北京后发病，1月20日确诊。他为之前的判断失误辩解道：“有没有‘人传人’现象，需要流行病学数据”，“根据我们当时掌握的资料，没有明确的证据显示有‘人传人’。特别是医务人员的感染，我也是回北京通过媒体才知道的”。

专家组对新冠肺炎传染性的错误判断，更可能是专业判断的失误，而非被收买或故意说谎。从媒体公开信息来看，专家组在武汉的工作主要是查看病例，门诊走访，开会研判疫情，商量诊断治疗措施等；专家组所看到的确诊病例，由武汉市上报，其中有两起聚集性感染，没有医务人员感染的病例。

由此推测，专家组拿到的病例只是部分样本。一些比较核心的信息，如确诊病例数据、医护人员感染、是否“人传人”等，在这些病例样本中较为缺乏。这说明专家组的调查质量不高，他们在医院看到了肺炎发病数据比去年同期有明显增长，看到了肺病患者拥挤，却未能收集到能证明“人传人”的流行病学资料。如果说武汉市故意隐瞒，那专家组未能冲破隐瞒防线。

从后来新闻媒体的披露来看，专家组在汉期间，武汉市中心医院、协和医院、中南医院都发生了“人传人”的医疗案例。当时专家组只要发现其中一两起，就可以做出正确的判断。一位匿名的第二批专家组成员直接指明，武汉市不配合国家卫健委专家，在回答“有没有医护人员感染”的多次询问时，始终说“没有”。问题在于，湖北省、武汉市不配合，专家组怀疑有问题，理应通过国家卫健委请国务院居中协调。专家组未采取任何行动，而是到门诊去救治病人。当然，笔者是以社会调查的思维来分析专家组，而专家组似乎受到专业主义思维的束缚，一直在等待证据，这是“科学的迂腐”和“专业的官僚主义”。

专家组受舆论和公众质疑的另一方面，是早期对新冠肺炎的治疗方案。2020年1月4日，武汉市卫健委下发《不明原因的病毒性肺炎医疗救治工作手册》。手册共收录有十份文件，第一份是《不明原因的病毒性肺炎诊疗方案（试行）》（以下简称《试行诊疗方案》），第二份是《不明原因的病毒性肺炎入排标准》（以下简称《入排标准》）。

《试行诊疗方案》由湖北省专家组和最早一批国家卫健委专家组共同编制，《入排标准》则是之后由武汉市卫健委编制。在《试行诊疗方案》中，对“不明原因的病毒性肺炎病例”确立了4条标准：（1）发热；（2）具有肺炎的影像学特征；（3）发病早期白细胞总数计数正常或降低，或淋巴细胞计数减少；（4）经规范抗菌药物治疗3天，病情无明显改善或进行性加重。如果患者同时具备上述4条标准，且不能明确诊断为其他疾病，可以被诊断为“不明原因的病毒性肺炎”。标准提到了“有武汉市华南市场暴露史或有类似病人接触史”，但只是作为选项条件一若病例符合该条标准，则只需满足前述4条标准里的前3条。

而《入排标准》相比《试行诊疗方案》则要严苛不少，要求患者同时符合4条“临床表现”，且要求发热>38°C；同时，要求有武汉市华南市场暴露史或有类似病人接触史。符合上述条件之后，患者需要一系列排除检测，之后才能上报为“不明原因的病毒性肺炎”。

不同医院对《试行诊疗方案》和《入排标准》态度不一。有的医院基本按《试行诊疗方案》执行，如协和医院；有的医院则按《入排标准》执行。医生普遍反映诊疗标准严格，尤其是《入排标准》。一位医生透露，他当时的十几名病人没有一个完全符合《入排标准》，“很多患者没有华南海鲜市场接触史，也有发烧不到38°C的”。显然，过于“苛刻”的诊疗标准，不利于早发现、早确诊。直到1月16日，国家卫健委发布第一版《新型冠状病毒感染的肺炎诊疗方案（试行）》，《试行诊疗方案》和《入排标准》才停止执行。

2020年1月10日，中国疾控中心研制出诊断试剂盒，新冠肺炎病毒可以通过试剂盒和RT-PCR技术检测，于是“确诊病例”标准再追加一项，要求“病毒检测呈阳性”。因为早期检测试剂盒供应不足，极少有人能做病毒检测。武汉大学中南医院重症医学科（ICU）主任彭志勇，曾多次向武汉卫健委专家组和国家卫健委第一批专家组、第二批专家组抗议过诊断标准过高。2月3日，武汉大学中南医院影像科张笑春教授，公开质疑用核酸检测确诊新冠肺炎的可靠性，建议用CT影像作为诊断主要依据。

直到2月5日，国家卫健委印发第五版新冠肺炎诊疗方案，才规定将CT影像作为临床诊断标准；2月12日，湖北省首次将“临床诊断病例”纳入确诊病例，一天新增14840例，其中临床诊断病例就有13332例。

可以看到，在传染病诊断和技术决策方面，专家行动迟缓，诊断标准过严，尤其对临床判断标准的轻视，导致实际病例大部分得不到确诊，不仅使每日发布的新增数目远低于实际，而且直接导致判断的延误，低估疫情的传染性及现实严重程度。

“吹哨人”的缺位

在2020年1月8—18日，第二批专家组在武汉工作期间，武汉市医疗系统的相关科室，几乎都已知晓医护人员感染和“人传人”的实情，但无人向专家组汇报。还有感染医生向专家组说谎，很多天后，才承认当时没说实话。武汉医疗系统有医生当面向专家组反映确诊标准过严，却没有医生主动说“人传人”的疫情性质。武汉市医疗系统及全体市民都为此付出了巨大代价。

“吹哨人”起源于英国警察发现有罪案发生时吹响哨子，以引起同僚及民众的注意；延伸为采取行动揭露政府或企业弊端的知情人。美国《吹哨人保护法案》可溯源到1972年的“水门事件”。当证据表明时任总统尼克松可能卷入事件时，联邦调查局指示停止调查，禁止公开调查信息。当时的副局长马克•费尔特认为，从前期调查证据看，尼克松脱不了干系，总统违法当与普通公民同罪。他于是秘密联系《华盛顿邮报》记者，爆出内幕，最终导致尼克松下台。

“水门事件”后，《吹哨人保护法案》在美国国会立法通过，鼓励公民特别是公职人员在其履职过程中，告密检举影响公共利益、国家安全的行为，司法机构为他们及家人提供相应保护。中国国务院2019年颁布的《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号）提出：“建立‘吹哨人’、内部举报人等制度，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员予以重奖和严格保护。”

新冠肺炎疫情在武汉暴发以后，有人认为医生李文亮是“吹哨人”。他因曾在同学微信群里提到“华南海鲜市场确诊了7例SARS”，提醒大家注意防护，而被武汉市警方“训诫”并在中央电视台等媒体上被报道。与其情形类似的还有谢琳卡等另外几名医生。李文亮后来因新冠肺炎感染去世，网友称呼其为“吹哨人”，更多是一种情绪的表达。

李文亮并非“吹哨人”：第一，他不掌握关键的专业信息，他是眼科医生，有关传染病的信息来自同事，没有进行专业性确证；第二，他并无“吹哨”的意图，他只是提醒熟悉的人，让大家注意，还特别要求不要外传，主观上没有提醒大众注意的意图；第三，他并没有产生“吹哨”的实际效果，其信息传播较为有限，未对疫情防控起到关键作用，大众全面知晓其行为时疫情已经暴发。应该说，李文亮是个善良的好人，在工作中获取了传染病信息，及时提醒熟人注意。

有人认为张继先是“吹哨人”，其实也不准确。她于2019年12月27日最早通过正确的传染病上报程序上报，符合职业规范，并且严格遵守了组织纪律。后来的追溯表明，至少12月8日开始就有医生接诊类似患者，但没有引起警觉，也没有上报。2020年2月4日，湖北省人力资源和社会保障厅、省卫生健康委员会给张继先记大功，表彰其以精湛医术和职业敏感对患者做出了准确的临床判断，并及时上报新冠肺炎疫情，第一个为疫情防控工作拉响警报。

但是，她也不是“吹哨人”，她并非“举报严重违法违规行为和重大风险隐患”，按程序上报时也未遭受任何行政和非行政压力。2019年12月31日之后，国家卫健委专家组在武汉工作期间，张继先应该是知道“人传人”的，如果她向卫健委专家如实反映情况、提供素材，那是真正的“吹哨人”！

在新冠肺炎疫情应急的窗口期，最需要像张继先这样的优秀医生和专业人士站出来，公开他们所掌握的专业信息以及相关判断，向公众讲明公共危险，在政府系统和专家系统失灵的情况下引起中央的关注和重视，从而为抗击疫情争取到宝贵的时间。疫情应对是公共卫生和医疗专业系统的专业事务，“吹哨人”会因其权威的专业背景而引起公众重视。

总之，“吹哨人”是辅助性制度，它是在官僚系统和专家系统失效的情况下，将公共危机管理扳回正确轨道的一种补充途径。

应急决策的剖析

经过梳理，新冠肺炎疫情的早期处置，逐步清晰。

第一，武汉市政府的处置出现迟延，未能抓住最佳窗口期，进而将疫情在大规模暴发前控制在武汉市范围内。第二，国家卫健委专家组有失职嫌疑，犯了“专业主义”的错误。他们在武汉工作了很长时间，未能获取真实情况，未能确证疫情“人传人”的性质。专家组一直在等证据，以期从专业角度对疫情性质给出科学判断，忽略了可以诉诸常识推进认识。第三，武汉医疗系统，真正的“吹哨人”空缺。专家组在汉期间，武汉市医疗系统几乎都知道疫情“人传人”的性质，但没有一个医护人员向专家组汇报实情。关键时刻无人敢于出来“吹哨”。抗击疫情丧失了至少十天左右的宝贵时间，武汉医疗系统及全体市民都为此付出了巨大代价，全国抗击疫情也增加了巨大成本。

媒体和公众在回顾疫情的早期处置时，不断向相关风险治理主体发问，为何没有更早发现问题、做出有效处置。2020年1月27日，武汉市长周先旺在谈到疫情披露不及时的问题时解释说：地方政府必须获得授权之后，才能依法披露传染病信息。1月20日，国务院召开常务会议，确定了新冠肺炎为乙类传染病，并进行甲类传染病的管理，而且要求属地负责。

此后，武汉市的工作就主动多了。1月30日，卫健委专家组成员曾光接受采访时表示：武汉此次面对疫情行动有些慢，主要是科学认识的问题，但也不排除决策上的犹豫。公共卫生人员考虑的就是科学性问题，政府官员要考虑维稳、经济、老百姓满意问题。1月31日，卫健委专家组成员王广发回应自己引发质疑的“可防可控论”，宣称当时拿到的资料有限，没有病例显示“人传人”，且判断是专家集体研判得出的。

武汉市的回应，表明已上报信息，但依法无权披露疫情。专家的回应：一是承认科学认识需要过程，做出误判是由于未能拿到全面资料；二是指出决策的是官员而不是专家，专家意见只是决策者考虑的一方面；三是直言地方政府有维稳方面的考虑和犹豫。地方政府与专家系统，给公众的印象是推卸责任、互相扯皮，各有自己的苦衷和道理。

这走向了一种“有组织的无责任”。地方政府和专家系统应对风险失败，导致危险事件的发生，然后又建立一套话语来推卸责任，从而在互相指责中客观上形成共谋关系，把处置不力的失误转化为某种“风险”。“有组织的无责任”反映了现代治理形态在风险社会中面临的困境。尽管治理制度高度发达，权责明确，几乎覆盖社会治理的各个领域，但它们在风险来临时却十分无力，缺乏能动性，难以承担起有效预防和应对的责任。

各种风险治理主体利用法律和科学作为依据为自己辩护。历史发展的两条相反的路线在风险社会似乎趋于一致：一种建立在技术科层制的标准与控制的完美基础上的安全水平；一种从法律、技术和政治的网眼中滑脱的新危险史无前例的扩散与挑战。风险的发生，好像是“正常的意外事件”，那些曾被认为不可能的事情偏偏就发生了；而且越是强调它不可能发生，它发生得越快，越具有破坏性和冲击力。

有组织的无责任，有助于解释现代社会制度怎样以及为什么必须不可避免地承认灾难的真实存在，同时又否认其起源并排除补偿或控制。同时，没有一个人或一个机构明确地负责。这源自风险社会中危险的不确定性与普遍的界定关系的误配。这些界定关系主要包括四类：谁将决定产品的无危害性、危险、风险？包含哪种关于起因、范围、行动者等的知识或非知识因素，证据将呈送于谁？什么才是充分的证据？谁决定对受害者的赔偿，以何种适当形式对未来加以控制和管理？

这些关系界定都离不开利益博弈的政治过程。“总是存在各种现代性主体与受影响群体的竞争性和冲突性的要求、利益和立场，它们被迫以原因和结果、策动者和受害者的方式一起去界定风险。很多科学家确实在以其客观理性的全部动力和悲情去工作，但他们的界定中政治成分和他们追求客观性的努力程度成比例增长。”当风险和威胁变得越来越明显时，却无法通过科学的手段来确定证据和原因。

其实，地方政府在风险治理过程中，本应充分发挥能动性，做得更多。例如，及时发布预警。虽然根据《传染病防治法》，武汉市政府并非疫情信息的合法发布主体，但这不意味着它不能披露任何信息。《突发事件应对法》第43条规定，可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期。据此，武汉市政府在发现多例病例，可能造成严重危害时，可以向公众发布预警，提示公众可能的危害，并进行相关信息的合法披露。

退一步，如果武汉市政府综合考虑疫病防控与社会安定，采取谨慎态度，判断不发布预警更好，也可以理解，但至少应该整体上遵循“外松内紧”的原则：对外避免引起不必要的恐慌，对内则高度重视，做到决策者、疾控部门与专家之间信息透明，决策者在专家的协助下，制定有效的监测和防控方案，采取得力措施，部署、协调、监督各个部门加以实施。然而，武汉市决策者似乎一直处于等的状态，等疾控部门定性，等上级政府指示，在等待中错失良机。

专家尚未就疫情得出权威的科学结论，是否可以成为武汉市未积极采取措施的理由呢？从技术治理的角度，似乎成立。但是，中国的治理并非单纯的技术治理，中国的政府体系受党的领导，政党伦理嵌入其中，党政体制有更多的责任，从而应有更强的能动性。从政治伦理的角度，决策者不能完全依赖专家意见，应该抱着负责任的态度，真正贯彻群众路线，只要去医院一线，就知道情况在恶化，需要采取必要措施。完全相信专家，本身就是官僚主义的表现。

此外，是否积极采取措施，背后是政治担当。在传染病防治中，封城、用药、隔离、检测，这些措施都是两难决策，一定会有正面和负面后果。而谁做出决策，谁就可能需要为决策的负面后果负责。如果为政者缺乏担当，就难以做出重大决策。如果决策者在详细调查的基础上，早些对武汉市部分区域果断实施管制，疫情发展不会那么快；但是，市民的不理解以及由此导致的挤兑、治安等方面的负面影响，决策者需要负责。政治担当就是要采取自己认为正确的措施，而承担失败带来的责任。

专家的“专业主义”失误，同样是致命的。他们未能及时确证疫情“人传人”的性质，固然可能与武汉市的不合作有关，但与他们固守专业主义的窠臼也不无关系。专家按照自己的专业视野去理解疫情，而不是从实效的防控上去理解疫情，最终表现出事本主义。

王广发在回答媒体时说：在我们科研术语中，有证据的事，我可以说“是”，没有证据的事，我不能说“无”，我只能说“没有证据”，外界感觉都是模棱两可。所以我觉得，这个事应该是在圈子里讨论，公众其实接受不了这些说法，因为太专业无法理解。这种专业主义话语，印证了贝克的判断：只要风险没有获得科学的认识，它就不存在，至少在法律上、医学上、技术上或科学上不存在，因此不需要预防、处置和补偿。再多的集体呻吟也不能改变这些，只有科学可以。

如果作为纯粹的学者，王广发当然可以这样坚持。然而，作为可能极大影响公共政策和公众行为的专家，他理应知道自己一言一行的巨大效应。当他作为专家组成员出现时，是带有公共职能和公共职责的，他有义务在公众面前传达信息、发表意见，引导公众科学认知问题，怎么能因为“太专业”而言“应该是在圈子里讨论”呢！

合格的专家应当明白，在公共平台上讲话，如果把“未发现明显人传人”换成“不排除有人传人”，并非“不专业”，而是积极引导公众加强对未知疫情的防范。专家把疫情防控的实战当科研来做，耐心等待充分证据再下结论，这不出问题才怪。如此，迷信科学，而非实事求是。用政治话语来说，这就是官僚主义。

技术治理的反思

在分析应急决策的过程和主体行动的基础上，进一步反思相关的技术治理机制。新冠肺炎疫情让民众与医疗专家系统进行了一次集体的“短兵相接”。在日常生活中，人们与医疗专家有常规化相遇的场所，即医院。只有在疫情这种非常时刻，在大众媒体上“集体相遇”才有可能。复旦大学附属华山医院感染科主任张文宏对此有着准确认识，他对媒体说：疫情来了，医生处于事件的中心，必须有人出来讲话。因为他懂这个事，大家喜欢听他讲。

可以说，疫情之下，大众媒体成为民众与专家系统的交汇口。对特定抽象体系的信任或不信任的态度，很容易受到在抽象体系入口处的经验的强烈影响。交汇口成为公众的怀疑主义态度与职业化的专门知识之间产生紧张的地带，这是专家系统等抽象体系之所以脆弱的根源。人们在交汇口的糟糕经验，可能会使他们中断对专业人士的信任。如果发现“专家”根本就不能胜任某项工作，他们可能会自己去学习某种技能后亲自动手，或者采取玩世不恭态度，脱离某个抽象体系。因此，就在交汇口相遇的情形而言，专家在大众媒体上的表现，在风险社会中特别重要。显然，新冠肺炎疫情中专家系统的表现总体欠佳。

医学界表达了提高疾控中心地位的诉求。2020年2月11日，钟南山对媒体表示：应该改善疾控中心的运作方式。M2月27日，钟南山对媒体更直接地指出，中国疾控中心的地位太低，只是一个技术部门，专家意见要一级一级上报。而且，专家意见报给地方政府后，由地方政府决定如何处置。疾控中心应该有一定行政权。

上述表述的背景是：1月5日，上海公共卫生临床中心张永振教授团队即从样本中检测出新型冠状病毒，获得了该病毒的全基因组序列；根据测序数据绘制的进化树，证实这是历史上从未有过的病毒。上海公共卫生临床中心当日即向上海市卫健委和国家卫健委等部门报告，提醒新病毒与SARS同源，应是经呼吸道传播，建议在公共场合采取相应疾控防疫措施。1月6日，中国疾控中心内部启动二级应急响应。但是，这没有对疫情防控起到实质性作用。

医学界的诉求有其合理性。疾控中心作为卫生行政部门下属的事业单位，负责公共卫生方面的预防控制、业务研究等工作。它对医院和下级疾控中心只有业务指导权，没有行政考核权；对出现的问题只能提交意见，无法监督整改。

疫情中，国家卫健委派出的专家组，成员有的来自中国疾控中心，有的来自医院，他们与武汉卫健委、疾控中心、医院，并没有行政隶属关系。专家组开展工作依赖武汉有关部门的支持和协助，较大程度上取决于武汉市的配合程度。他们所能见到的，所能得到的数据和资料，受到了限制。疾控中心对疾病预防出现的问题只能提交报告，无法决定下一步采取何种措施。

另外，目前在中国疾控中心内部职能设置上，疾控局和疾控中心是分开的，前者负责行政事务，后者负责研究事务。疾控中心能发现问题，但是没有行政权；疾控局有行政权但不会主动行使。如果赋予疾控中心一定的行政权，或与疾控局职能合并，当发现疫情苗头时，就可以在一定程度上向社会拉响警报，或者向核心决策层直接递交报告，这有助于在最大程度上阻止疫情的扩散蔓延。给疾控中心适当扩权，更加尊重专家意见，让疾控中心放手发挥专业能力，承担“敲钟人”的使命。尤其是中国疾控中心，如果掌握一定的行政权，能够有效发挥其专业性和权威性，从而有助于疫情的预警，降低突发性公共卫生事件发生的可能性。

当然，重视专家意见，而非完全依赖专家系统。从新冠肺炎疫情的前期处置来看，专家系统并非完全可靠。这不是专业部门的行政位置决定的，而是专业思维模式、科学决策缺陷等所决定的。所谓的科学决策本身就带有风险。在专家系统中，任何因为还没有获得充分鉴定或因为太复杂而不适合概念归类的现象，或不在既有概念范围之内的事物，因未被注意而免除了有毒性的怀疑。这一点在疫情决策中已经暴露无遗。

这种逻辑的谬误在于，还没有被认识的或者不能被认识的东西就不是有毒性的。换一个说法就是，“在有疑问的状况下，请保护毒物不受人类的危险干预”。与此同时，还值得注意的是，风险界定和陈述本身可能是“虚伪的欺骗”。风险一直被当作现代化的“副作用”加以合法化，“可接受的水平”（诸如污染、毒害的可接受程度等）使“一点点被允许的毒害成为常规”，使一种集体化的毒害的永恒定量成为可能。

因此，必须意识到专业知识的局限性。从专家系统运转的后果来看，没有任何一种专家系统是全能的。2019年3月4日，中国疾控中心主任高福院士曾表示：国家传染病监控网路运行平稳，中国不会再出现当年的“SARS类似事件”。但新冠肺炎疫情的出现，完全在专家的预测之外，专业系统没有起到关键作用。专家们经常“代表”外行去承担风险，同时却对外行隐瞒或者歪曲这些风险的真实性质，甚至完全隐瞒存在风险这个事实。

更糟的情况是，专家们并没有意识到那一系列与自己相关的特定的危险与风险。在这种状况下，问题就不仅是专业化知识有没有局限性或专家系统与大众的知识距离，而更是专业化的构筑本身就不牢靠。

在风险治理和应急决策体系中，一方面需要专家的研究结论，对风险的分析判断，但另一方面并不能照搬专家意见，需要有人从日常生活的角度、其他专业的角度，跳出原有专业的束缚去分析问题，提供不同视角的解决方案，最终供决策者综合权衡。比如方舱医院，它并不太符合传染病治疗的专业标准，其实是受野战条件下行医的启发，符合当时情况下尽快隔离控制传染源，把传染病人与健康人群隔离开的要旨。

在越来越强调技术治理的中国，政府可能会越来越依赖于专家的所谓科学决策，专家越来越走向专业主义。本质上，官员和专家都越来越有陷入一种实质的官僚主义的倾向。因此，在风险治理上，应当把专家系统当作风险预警的一个重要渠道，但并非唯一渠道。在公共风险出现危机苗头时，依赖任何单一的预警系统都可能会出现失误。从风险的感知体系来讲，把不同渠道的意见和信息进行综合研判，会比依赖单一渠道好得多。

政府决策机制的优化

中国在新冠肺炎疫情暴发以后，采取了一系列应急管理措施。武汉封城、湖北封省、其他省区严格管制，全国各省支持湖北和武汉，成功阻击了疫情传播。目前疫情在全世界蔓延，很多国家的应急措施效果不佳，相比之下，中国体制的优势十分明显。通过日常体制向应急体制的转换，成功协调指挥了各地方和各行各业。中国得到了世界卫生组织和世界各国的高度评价。

同时，也需要清醒地认识到，中国体制下的风险治理机制，还存在短板。中国的应急机制是相当复杂的系统，从日常体制向应急体制的启动和转换成本相当高，如何适时适度地激发体制转换，是一大难题。

地方政府在应急决策时面临两难。如果反应过度，会造成社会紊乱，打破既有的社会秩序安排；如果反应不足，会引发重大危机。缺乏判断力的决策者，在面临这种两难选择时会犹豫不定。地方政府总是表现出社会稳定偏好，怕打破既有状态，缺乏能动性，容易酿成危机。因此，当地方政府把握最终决策权的权重较高时，就需要其他信息渠道和压力系统，媒体（包括自媒体）的重要性因此凸显。媒体不用承担选择的责任，因此敢于放开讨论。

虽然媒体有着各种各样的问题，比如信息及解释不当而引发恐慌，传媒从业者的素质也参差不齐，受政治性和商业性所限未必客观，等等。但是，它开放了一种可能性，为不同群体参与风险评估和应急决策提供平台，为不同的观念交流和方案讨论提供空间。尽管最终并不必然导向正确决策，但能够在应急决策中发挥一定作用。

在应急决策中，媒体能够促进信息公开。地方政府有隐瞒信息的动力，对信息传递“一掐了之”有利于其合理化自己的决策，而在重大社会安全风险中，信息又至关重要。只有全社会第一时间获得相应信息，才可能有效防控风险。新冠肺炎疫情中，有关疾病的来源、传播机理、危害程度、发病时间、人群范围、防范措施等，都是十分重要的信息。

这些信息的公开，可以让大家做好心理准备，基于这些信息来做出相关安排，有利于高效的疫情防治，也有利于获得社会大众的配合和支持。新冠肺炎疫情在武汉大面积暴发，与武汉市前期信息发布不及时、不充分有密切关系。媒体在此过程中几乎缺位。如果媒体有足够的敏感和动力，深入挖掘相关信息，追问各方缘由，很可能倒逼地方政府公开疫情相关信息，从而促进疫情防治向有利的方向发展。

媒体未能发挥重要作用，可能也与“8人造谣被训诫”引发的“寒蝉效应”有一定关系。没有知情人主动找媒体透露信息，媒体也因为担忧而缺乏深入调查的动力。政府应该促进媒体和自媒体的健康发展，使之发挥批评、建议功能，让媒体有生机、有活力，与政府产生良性互动，而不是被政府完全吸纳。此外，警察权在言论表达的管理中应有所克制，更加谨慎，与宣传部门、网管部门进行合理的分工和配合，提升执法的能力和水平，做到不缺位、不越位。

讨论政府决策机制的优化，地方政府的应急权限不可回避。权限和责任总是联系在一起的，更多的权限意味着更多的责任，常常可以促进地方政府履责尽职。目前，在我国的应急管理体制中，中央政府的动员、指挥、协调、监督作用比较明显，但其启动成本较高。如果中央权力过度集中，各级政府的责任不明确，上下级政府之间的信息上报成本高，地方政府常常有瞒报倾向和侥幸心理，那么因信息失灵导致的风险和危机就会扩大。

因此，在应急决策的纵向关系上，应改变传统的中央与地方之间非制度化分权、不对称的依存关系，扩大地方政府的应急权限，加强地方政府应急管理能力，实现分级响应和应急决策重心下移。新冠肺炎疫情暴发以来，多个省、市、自治区的人大常委会通过“决定”，赋予政府依法落实最严格防控措施的权力，县级以上政府可依据区域内的管理情况，规定临时性应急管理措施。人大常委会的决定满足了下级政府对应急权限的实际需求。

如果应急决策的权力高度集中，在上级政府没有明确表达意见的情况下，下级政府是不愿意超出日常职责范围采取应对风险的积极措施的。因为按日常管理运行，不会有额外的责任，而积极行动反而不合常规，可能承担决策风险。

在这次疫情中，湖北省潜江市提前封城，市委书记吴祖云就坦言“冒了不太合规的风险”。权力高度集中的优势是：上级政府一旦决策，下级遵照执行，能够实现资源和行动的快速集中。其问题在于：在紧急情况下，上级政府缺乏决策所需要的准确信息；如果不能及时准确决策，下级就处于等待状态，从而可能扩大危机。如果地方政府能够有更大的自主权，可以在一定程度上自主决策采取措施，而不是一味等待上级决策指令，就可能实现应急决策最优化。

重大突发事件应对决策，不应该处于地方政府反应迟缓与中央政府全面动员的两端。在应急决策中，应当重心下移，将部分决策权下放给地方政府，严格追究应急决策不及时和管理不力的责任，让地方政府从传统的“软决策”向“硬决策”转变。鼓励地方政府发布预警、采取措施，甚至宣布地方进入应急状态，避免事件处置不及时而扩大危机；其他地方政府也可以根据利益相关程度斟酌采取措施，从而让地方政府的应急措施既协调一致又不刚性雷同。如此，确保“属地责任”落到实处，权责一致，让地方政府有压力和积极性降低风险，把危机消灭在萌芽状态。

无论有怎样的信息系统、决策咨询系统、应急决策权限，最终需要面对风险和危机的总是地方政府，需要地方政府作出合适的决策；由于风险总是不确定的，地方政府的回应性和能动性就特别重要，地方政府应当迈向“能动型政府”。政府应当根据情势变化和应急需要，及时回应社会需求，以提高组织效能和适应性，通过变革组织目标、重组组织形式、强化责任机制、创新激励机制等，实现应对决策和社会治理。这意味着政府有能力根据外部情况的变化而灵活制定合适政策、采取相应措施，而不是以死板固定的方式应对风险挑战。

当然，能动型政府的能动性，是以稳定性为前提的。这好比一个具有弹性的物品，其在外力作用下固然会发生形变，但当外力撤去后又会恢复原状，恢复原状的原因就在于一个具有稳定性的“原点”存在。回应型政府要求决策灵活，但灵活和稳定是并行不悖的。能动型政府享有充分的自主决策权限，不只是上级政府职能的简单延伸，而有一定的主体性和独立性；它有相对于各种社会主体的自主性和公共性，不会被利益集团、社会势力、社会组织轻易俘获，能够有效整合不同主体的社会资源，用于推进政府的政策目标。

风险具有不确定性，能动型政府因其具有回应性、能动性、自主性和灵活性，可以根据需要而采用合适的决策方案、政策措施等，保证政府在风险治理中保持主动。其实，在强调技术治理之外，中国政府一直具有较强的能动性，至今这一特性仍然较为明显，在保持能动性方面有很多资源。

在政治伦理上，“为人民服务”“人民政府”就是重要的资源，“不忘初心、牢记使命”是这一政治资源在新时代的表达。它们为地方政府和官员的行动设定了责任和要求，要求政府对人民的诉求积极回应，对人民的利益高度重视。在组织架构上，党政体制可以顺利进行政治动员和资源调配，为实现能动性治理奠定组织基础。地方政府可以通过党的组织系统进行政治动员、整合部门资源，实现总体性治理与技术治理的结合。党政体制与职能部门既有分工、也有统合，共同进行应急处置。在工作措施上，地方政府也已经有较为成熟的方法，比如专项治理、综合式治理、运动式治理等，这些措施都有很大的回应性和能动性。

因此，对于中国而言，风险社会的技术治理与应急决策，关键就在于如何调动既有资源，在技术治理的基础上，保持政府的能动性和回应性，建立有效的应急决策机制，实现风险的有效防控。中

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